4月24日，在国家能源局新闻发布会上，新能源和可再生能源司副司长李创军释放了分布式纳入指标管理、光伏扶贫收紧、新一批领跑者准备启动等多个重要信号，引得光伏行业人心惶惶，担心今后开发工作受到限制。
其实，今天（4月25日）才是《国家能源局综合司关于征求光伏发电相关政策文件意见的函》规定的提意见截止日期。李创军副司长24日的讲话，更多是为光伏监管工作定调，而非定性、定量。这个讲话该怎么理解呢？本文就力图提供一个完整、客观的解读。
能源监管变强势
这大概是很多与能源主管部门直接接触的朋友最直观的感受。李创军在担任国家能源局新能源和可再生能源司副司长之前，有电监会、能源局规划司任职经历，在制订电力发展规划和信息管理方面经验更丰富。同时，他还曾担任新疆自治区发改委副主任，对地方发改、能源工作更为了解，也有利于综合多方意见，制定更容易推行的政策。
今年两会期间，关于“国家能源部”的传言甚嚣尘上，几乎要把国务院文件搬出来做证明。但最终，这一流言被事实击败，能源局级别没有变化，倒是李创军这位70后高配副司长对监管工作更加重视，对光伏行业发展的判断更加清晰。在他出席的相关活动上，实施可再生能源配额制、减少弃风弃光的话题常被提及，解决自备电厂拒缴政策性附加资金的步伐已经开始。总体上看，国家能源局对电网公司、地方政府和发改委的监管力度逐渐增强，对饱受补贴拖欠、弃光限电、融资难“三座大山”压榨的光伏企业而言，是一个绝对的好消息。
一季度装机并网有多少？
据李创军介绍，今年一季度，光伏发电新增装机965万千瓦，同比增长22%。其中，光伏电站197万千瓦，同比下降了64%；分布式光伏768.5万千瓦，同比增长217%。
而根据中电联统计数据，1~3月份，全国基建新增发电生产能力中，太阳能发电1136万千瓦，比能源局从地方发改委口径统计来的数据多了171万千瓦。这意味着，大量光伏项目存在“未批先建”行为，还没地方发改委备案，就由电网公司进行并网发电。难怪新能源司领导不满意，强调“严格管控”！
继续看中电联统计数据，1~2月份，全国基建新增发电生产能力中，太阳能发电1087万千瓦。也就是说，一季度新增并网量中绝大部分是1~2月完成的。在天气寒冷、施工不便、春节放假的影响下，还能有这么大并网量，而3月居然只有49万千瓦，这种情况的发生，唯一的解释就是1~2月并网量中，大部分是2017年建成但未能在12月31日前并网的。
根据业内分析，去年建成未并网的部分有8GW左右，今年一季度实际新增装机应为4~5GW，与往年基本相当，这一数据相对合理，符合行业发展实际情况。
10GW指标怎么分？
在新闻发布会上，李创军提出，今年拟安排1000万千瓦规模用于分布式光伏建设。如果一季度分布式装机已经有768.5万千瓦，那后面三季度剩余量岂不是只有231.5万千瓦了？这点规模连居民户用光伏都不够分，工商业屋顶分布式难道就直接放弃？
事实上，户用光伏项目体量小，业主为自然人而非企业，补贴也不需要等待纳入国家补贴目录，而是由电网公司代发。从《分布式光伏发电项目管理办法（征求意见稿）》来看，不超过50KW的户用光伏项目依然可以不受指标限制，根据需要安装。
真正受到影响的，是“自发自用，余电上网”模式并网的工商业分布式项目。与之前相比，能源局对返送电比例有了明确要求，也是考虑分布式光伏建设规模逐渐增多，对电网安全性产生一定影响。
从2017年统计数据来看，去年全国新增分布式光伏装机19.44GW，扣除户用光伏约2GW、村级扶贫电站约5.16GW（第一批），还有超过13GW的规模。如果能源局将工商业分布式电站规模限制在10GW以内，很可能造成市场萎缩，也给各企业的扩产计划蒙上阴影。
但由于《分布式光伏管理办法》还在征求意见，正式下发最早也要等到5月份，在这之前并网的分布式项目很难依据这一文件进行管理。所以，一种可能的情况是，李创军副司长所说的“1000万千瓦分布式规模”很可能指的是文件正式下发后的工商业“自发自用、余电可上网”规模。从市场反馈来看，这部分规模不需要大家抢的头破血流，但个别地区开发成本增加还是有可能的。
光伏扶贫不扩大
去年，山东、河北等8个地方发改委将本地区普通电站指标全部转为扶贫项目，由企业参与或投资建设，为当地经济做出一定贡献。
但从本次讲话的理解看来，这并不符合国家通过光伏产业对建档立卡贫困户进行扶助的本意。他表示，个别地方盲目扩大光伏电站扶贫对象、一些地方打着扶贫名义要规模上项目、个别地方存在“一光了之”、“一哄而上”现象等；一些地方政府出资不到位或以项目建设单位垫资方式违规出资，一些电站建设运维质量不高，这些问题如果不及时加以解决都会影响光伏扶贫的实施效果。
在《光伏扶贫电站管理办法》中，规定利用村级扶贫电站要利用政府性资金投资建设，产权归村集体所有，全部收益用于扶贫，对象则必须为建档立卡贫困户，不得随意扩大。此外，文件规定不得负债建设，企业不得投资入股，以此确保光伏扶贫的公益性。为了让贫困户尽早拿到扶贫款项，明确光伏扶贫电站优先纳入可再生能源补助目录，补助资金优先安排，原则上年度补助资金于次年1季度前发放到位。当然，之前8个省区的普通电站指标用于扶贫后，企业建成的地面电站这一遗留问题，还需要进一步的政策解释才能彻底揭开谜题。
领跑者计划再启动
下半年还应当会适时启动新一期光伏应用领跑基地建设。这里的“新一期”，既包括2017年剩余的150万千瓦未发放领跑者指标，也包括2018年潜在的800万千瓦领跑者指标。当然，这种“先部分发放、再对地方政府进行考核”的方式很可能继续，今年的领跑者指标估计也在8GW左右。
从城市来看，竞争第三批领跑者项目失败的黑龙江齐齐哈尔、吉林松原、内蒙古呼和浩特、甘肃白银、江苏沛县、河北辛集等地在第四批领跑者基地优选中有较大希望。此外，第三批领跑者基地中严格执行国家能源局政策规定的7个城市（山西寿阳、陕西渭南、河北海兴、吉林白城、江苏泗洪、内蒙古达拉特、江苏宝应）不仅可以竞争1.5GW未发放领跑者指标，在竞争今后其他领跑者项目时也将存在一定优势。
原文来源：索比光伏网
